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    常紀文:京津冀生態環境的協同保護

    常紀文

    常紀文 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長

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    京津冀緊密合作,協同保護生態環境,無論是在生態建設方面還是在污染防治方面都取得了一定的成績。這些成績的取得源于京津冀協同發展規劃設計和政策安排。我們將從京津冀生態環境協同保護的實踐與基礎、存在的問題、基本原則、主要任務、政策和法制建設五個方面出發,全面剖析“京津冀生態環境的協同保護”這一主題。

    一、京津冀生態環境協同保護的實踐與基礎

    (一)實踐

    為了治理大氣污染,應對霧霾天氣,在“大氣十條”出臺之后,京津冀及周邊地區也制定了相關行動計劃,如《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》對協同減排、防治機動車污染、優化區域經濟布局等重點任務提出了具體措施;《中華人民共和國大氣污染防治法》也就重污染天氣應對作出了制度上的安排。這些規劃、行動計劃和立法建立健全了京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制,促進了對協調解決區域內突出環境問題的研究,以及環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急等防治措施的落實。

    2013年,北京和天津簽訂了《北京市天津市關于加強經濟與社會發展合作協議》,提議雙方加強兩市重點污染物治理技術的合作,探索主要污染物排放總量指標的置換、交易方法;加強京津PM2.5污染治理合作,建立京津環境監測數據及空氣質量預測預警信息的共享機制;開展環境監測能力項目合作,探索建立重污染天氣的應急聯動預案。

    同年5月,北京和河北簽訂《北京市——河北省2013至2015年合作框架協議》,提議圍繞首都經濟圈大氣治理等方面建立國家層面的協作機制,建立大氣污染聯防聯控合作機制。

    2014年,京津冀及周邊地區聯合制定了《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2014年重點工作》,提出建立專家委員會。由該專家委員會組織開展區域大氣污染成因溯源、傳輸轉化、來源解析等基礎性研究,掌握區域大氣污染的成因規律,進一步提高區域大氣污染治理的科學性和針對性,科學指導區域大氣污染治理工作。由于京津冀各地區經濟水平、發展方式以及大氣污染來源等存在較大差異,聯防聯控機制目前進展緩慢。該專家委員會的成立有助于在摸清地區差異的基礎上,編制更合理的防治規劃,推動區域大氣治理。

    同年,京津冀晉魯內蒙古六?。▍^、市)機動車排放控制工作協調小組由北京市牽頭成立,開創性地建立了機動車排放污染控制區域協同工作機制,進一步深化了京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制,推動京津冀及周邊省市機動車排放污染防治一體化協作,共同提高機動車排放監管水平。京津冀也簽署了《北京市、天津市、河北省應急管理工作合作協議》,涉及森林防火、大氣污染治理等領域,開展應急合作。

    同年10月,北京市環保局組織召開京津冀水污染突發事件聯防聯控機制第一次聯席會議,三?。ㄊ校┉h保部門主管領導共同簽署了《京津冀水污染突發事件聯防聯控機制合作協議》,協商建立共同推進水污染突發事件聯防聯控機制。根據聯防聯控機制,京津冀將按照“五個第一時間”(第一時間報告、第一時間趕赴現場、第一時間開展監測、第一時間向社會發布信息、第一時間組織開展調查)要求,做到應急指揮一盤棋、應急監測一張圖、應急物資一體化、穩定社會一條心;同時暢通信息聯絡,強化資源共享,完善規章制度,及時通報有關情況;強化地市間、區縣間基層環保部門聯系溝通。

    2015—2018年,京津冀及周邊地區每年都出臺一個大氣污染防治的行動方案,特別是秋冬季節的行動方案,如《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》等。

    關于生態建設,京津冀及周邊地區在防風固沙、涵養水源等方面從上世紀七八十年代就開始了初步的合作,最近十來年的合作則越來越緊密了,如北京市從2009年起與河北省合作在密云水庫和官廳水庫上游重點集水區建設生態水源保護林。2014年,京冀生態水源保護林建設合作項目涉及河北省張家口市的懷來、赤城、涿鹿、崇禮、沽源和承德市的豐寧、灤平、興隆,共計2市8縣,栽植苗木850萬株。加上此前的造林成果,京冀生態水源保護林建設合作項目6年來已累計實施造林50萬畝,到2019年將實現100萬畝的建設目標。京津風沙源區是全國防沙治沙的重點地區,2013年研究并出臺了京津風沙源治理二期工程管理辦法和建設標準。京津風沙源治理工程實施13年來累計完成治理總面積超過1000萬公頃,其中林業工程超過700多萬公頃,草地治理超過200多萬公頃,小流域治理100多萬公頃,人工造林也是比較多的。

    從2017、2018年的大氣污染治理來看,京津冀及周邊地區在協同治理的基礎上,生態建設也取得了比較大的成績。除了對工業污染源、社會生活排放進行管控外,加強生態建設,如植樹造林、草原建設,既有利于揚塵的吸收,又有利于工業污染物、大氣污染物的吸收。所以,我們防治大氣污染物,除了管源頭、管應急,還要加強生態建設。2015年,京津冀簽訂了《京津冀協同發展林業有害生物防治框架協議》,按照協議的要求,京津冀三地要做到協同防治,統一指揮、統一行動,要統籌規劃防治工作發展布局,設立協同防治核心區域,建立重要信息交流通報機制,推進一體化監測預警體系建設。在此基礎上,京津冀繼續推進協同發展,出臺了《京津冀協同發展林業生態建設三年行動方案(2015—2017)》,繼續加強優勢互補、互利共贏,共同改善和保護林業生態。

    到了新時代,京津冀協同發展更是取得了防治大氣污染與生態建設的新的成績,同時也面對新的挑戰,這要求我們繼續深化京津冀協同發展工作。2019年1月,習近平總書記到河北雄安、天津、北京城市副中心進行考察,就京津冀進一步深化協同發展作出了重要指示。

    進入新時代之后,京津冀及周邊地區在協同發展方面都有所作為。2018年,北京市發改委發布《2018-2020年行動計劃和2018年工作要點》,從加強疏解、聯動“兩翼”、“織密”交通網等方面踐行京津冀協同發展的重大戰略,努力打造出區域協同發展改革的引領區;京津風沙源治理工程、京冀生態水源保護林建設合作項目、大氣污染聯防聯控以及保護生態環境等方面都取得了一定的經驗;北京城市副中心在“綠心”建設方面也取得了一定的成績。

    (二)基礎

    一是歷史文化和地理基礎。京津冀的歷史文化、地理環境都是緊密相關的。從地理來看,京津冀都位于華北平原的北部,西北面和北面地勢較高,南面和東面比較平坦。到了冬季,大氣污染物不容易擴散。京津冀的地質地貌、氣候、土壤、生物種類等是一個比較完整的系統,導致通過讓污染型企業在這個區域內搬遷來治理污染的意義不大。對此,我們既要搞節能減排,加強污染防控,讓企業低碳、綠色地發展,同時也要更大尺度地疏解首都的非首都功能,進而帶動其他地方的發展。京津冀地理構造相同,同屬海河水系、溫帶季風氣候,在自然生態、山川水利、降水氣候和資源供應等方面形成了息息相關的命運共同體,協同保護生態環境的基礎也就更加充分牢靠了。

    二是政策和法律基礎。2015年,中共中央、國務院發布《京津冀協同發展規劃綱要》,成為京津冀協同發展規劃方面最重要的依據。以該規劃綱要為基礎,我們編制了很多專項規劃,如交通、大氣污染防治、農業等方面。2018年,國務院發布了《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》。在此基礎上,京津冀也分別出臺了行動計劃。

    2015年,修改后的《大氣污染防治法》專門規定了區域污染聯防聯控一章,包括重污染天氣應急應對等;2017年,修改后的《水污染防治法》對流域水污染聯防聯控也作出了相關規定,這些法律法規為大氣、水污染防治提供了法律依據,奠定了法律基礎。

    責任編輯:王瑱校對:吳自強最后修改:
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